S laskavým svolením Strelka Press vydáváme výňatek z moderního městského plánování Johna M. Levyho - slovy ruského vědeckého redaktora překladu Alexeje Novikova, „encyklopedii urbanismu napsanou urbanistou a praktickým urbanistou, který podporuje až téměř každá práce s nápadným příkladem, především jeho vlastní. “
Proč je plánování politiky?
Z několika důvodů se plánování obvykle provádí ve vysoce zpolitizovaných podmínkách:
1. Plánování často zahrnuje řešení problémů, které poškozují lidi, jako je povaha sousedství nebo kvalita školního obvodu. Plánovací řešení, které se vám nelíbí, může každý den napadnout váš život, pokud je implementováno tam, kde žijete nebo pracujete. Násilná opozice vůči dotovanému bydlení ze suburbanitů je z velké části způsobena obavami, že bude mít negativní dopad na místní školy. V některých případech jsou tyto obavy neopodstatněné, v jiných nikoli, ale v každém případě je snadné pochopit, proč dochází k emocionálnímu výbuchu, pokud jde o něco, o čem obyvatelé věří, že ovlivňuje štěstí a bezpečnost jejich dětí. Hlavní silou, která ukončila program obnovy měst, byla hlasitá opozice veřejnosti. Jen málo výkonných akcí může generovat více emocí než program, který může obyvatele města přinutit, aby se přestěhovali z bytu nebo přemístili své podnikání, aby slovy jednoho autora „uvolnili cestu federálnímu buldozeru“.
2. Plánovací řešení jsou viditelná pouhým okem. Budovy, silnice, parky, nemovitosti - místní je vidí a znají. Chyby v plánování - například architektonické chyby - se obtížně skrývají.
3. Proces plánování, stejně jako všechny ostatní funkce místní správy, probíhá tam, kde žijete. Pro občana je snazší ovlivňovat činnost místní městské rady než rozhodnutí státního zákonodárného sboru nebo Kongresu. Povědomí o potenciálním výkonu stimuluje účast na plánování.
4. Občané se oprávněně domnívají, že mají nějaké znalosti o plánování, i když je oficiálně nestudovali. Plánování zahrnuje využití půdy, řízení dopravy, povahu samotné komunity a další záležitosti známé místním obyvatelům. Místní obyvatelé proto zpravidla plánovačům bezpodmínečně nedůvěřují.
5. Plánování zahrnuje rozhodování se závažnými finančními dopady. Řekněme, že pan X vlastní 100 akrů zemědělské půdy na okraji města. Hodnota pozemků v oblasti roste a je zřejmé, že budou brzy využívány intenzivněji. Pokud jsou podél silnice vedoucí k tomuto pozemku instalovány komunální vodovody a kanalizace, lze je vybudovat v hustotě 12 bytových jednotek na akr; náklady na jeden akr by tedy byly, řekněme, 100 000 $. Na druhou stranu, pokud tato stránka nebude mít přístup k veřejným službám, bude její využití omezeno na výstavbu rodinných domů na pozemcích o rozloze jednoho akru a cena pozemku bude 10 tisíc dolarů na akr. To znamená, že pan X vyhrává nebo ztrácí 9 milionů dolarů v závislosti na tom, zda integrovaný obecní plán zahrnuje vodu a kanalizaci pro jeho web. Lze si snadno představit podobné příklady, kdy potenciální hodnota pozemků závisí na územním plánování, rozšiřování ulic, rozvoji pozemků, budování vlády, protipovodňových opatření atd. Dokonce i ti, kteří nemají jinou nemovitost než svůj domov, se mohou zcela oprávněně domnívat, že mají významné finanční zájmy při plánování. Pro mnoho občanů není jediným významným zdrojem vlastního kapitálu bankovní účet nebo akcie, ale potenciální příjem z prodeje domu. Pro majitele domů jsou proto zásadní plánovací rozhodnutí ovlivňující hodnoty nemovitostí.
6. Otázky plánování mohou úzce souviset s majetkovými daněmi. Daň z nemovitostí je jedním z hlavních zdrojů příjmů místních samospráv i veřejných vzdělávacích institucí. Rozhodnutí o plánování, která mají vliv na rozvoj území, ovlivňují také jeho daňový základ. Ovlivňují majetkové daně, které musí místní obyvatelé platit, a jsou s největší pravděpodobností významnými částkami. V roce 2013 činily celkové výnosy z daně z nemovitostí ve Spojených státech 488 miliard dolarů, tedy něco přes 1 500 dolarů na obyvatele. Úroveň daní z nemovitostí znepokojuje veřejnost po mnoho let. O tom svědčí vyhláška 13 v Kalifornii a podobné zákony v jiných státech, které stanoví maximální daně z nemovitostí.
Plánovači a autorita
Plánovači v zásadě působí jako konzultanti. Samotný plánovač nemá oprávnění iniciovat změny ve městě nebo okrese: přidělovat rozpočtové prostředky, přijímat zákony, uzavírat smlouvy nebo zcizovat majetek. Pokud mají projektanti určitou zákonnou moc (například v souvislosti s kontrolou využívání půdy), je tato pravomoc udělena - a případně odebrána - příslušným zákonodárcem. Míra vlivu plánovače tedy závisí na jeho schopnosti formulovat svůj úhel pohledu, dosáhnout konsensu a najít spojence mezi těmi, kteří mají potřebnou autoritu.
Plán je vizí budoucnosti. Plánovač ovlivňuje události do té míry, do jaké může tuto vizi učinit obecnou. V prvních letech plánování, jak jsme si všimli v souvislosti s Chicagským plánem, se předpokládalo, že plánovač nezávisle na sobě vyvíjí celý plán (s výjimkou některých údajů). V těch letech bylo úkolem plánovače „prodat“své myšlenky společnosti a místní politické instituci. Burnham a jeho spolupracovníci implementovali právě toto schéma v Chicagu s velkým úspěchem.
Modernější pohled je, že dobré plány vycházejí ze samotné společnosti. Z tohoto pohledu je správnou úlohou plánovače usnadnit plánovací proces a poskytnout odborný úsudek, spíše než rozvíjet celý plán jako celek. Existuje několik argumentů ve prospěch moderního přístupu k plánování. Nejprve se vyhýbá elitářství. Plánovač má určité dovednosti, které průměrný občan nemá, ale to neznamená, že je chytřejší než ostatní. Zadruhé, plánovač (a jakákoli jiná osoba nebo skupina lidí) nemůže plně a přesně chápat zájmy populace jako celku. Nikdo kromě nás nezná naše skutečné potřeby a preference. V takovém případě mohou být zájmy občanů plně zastoupeny, pouze pokud jsou do procesu plánování zapojeny v rané fázi. Za třetí lze tvrdit, že plán vytvořený s významnou účastí občanů se pravděpodobně splní více než plán stejné kvality vypracovaný výhradně odborníky. Samotná účast na procesu plánování informuje občana o podrobnostech plánu. Pokud občané věnují svůj čas a energii plánu, budou jej více podporovat. Některý „jejich plán“se změní na „náš plán“. Existují však také některé protiargumenty. Níže je uvedu.
Plánovači dnes vidí své zapojení do politiky velmi odlišně, než tomu bylo před několika desítkami let. Ve 20. a 30. letech bylo zvykem oddělit proces plánování od politiky a být politikou „nad“. Plánovač odpovídal výhradně „nepolitické“plánovací radě. Postupem času vyšlo najevo, že izolace plánovače od politiky je méně efektivní, protože rozhodnutí se přijímají v oblasti politiky. Kromě toho se ukázalo, že pojem „nepolitický“je zavádějící. Například zahrnutí skupiny vlivných občanů do veřejné rady je v zásadě politickým rozhodnutím. Skupina méně mocných občanů pravděpodobně dá plánovačům velmi odlišný soubor pokynů. Ve skutečnosti nikdo není mimo politiku, protože každý má své vlastní zájmy a hodnoty, a to je podstata politiky.
Koncept, že proces plánování by měl být oddělen od politiky, se zrodil během hnutí za reformu samosprávy na konci 19. a na počátku 20. století. Během tohoto období výkonná moc v mnoha městech přešla od bývalých struktur, jako je newyorská Tammany Hall, k úředníkům a na některých místech k profesionálním manažerům, kteří nebyli součástí žádné politické strany. V některých městech vedla správní reforma k nové struktuře řízení: zvolený starosta hraje převážně ceremoniální roli, zatímco skutečnou odpovědnost a autoritu nese manažer města, který je najat zákonodárcem. Obhájci reforem zastávali názor, že politika je špinavá a často korupční činnost, a čím méně ovlivní plánování, tím lépe. Moderní pohled na tyto události spočívá v tom, že reformní hnutí bylo do jisté míry vítězstvím bohaté střední třídy nad strukturami, které představovaly zájmy dělnické třídy a nově příchozích přistěhovalců. Jednoduše řečeno, reforma nebyla ani tak výjimkou z politiky, jako přerozdělení politické moci.
Rozdělení pravomocí
Prostředí, ve kterém plánovač působí, je charakterizováno kombinací politické, ekonomické a právní moci. To platí pro každého plánovače v kterékoli zemi, ale zejména pro USA. Ústava USA byla vytvořena s cílem omezit vládní moc - nejen k ochraně národa jako celku před tyranií, ale také k ochraně menšin před „tyranií většiny“. Je zřejmé, že systém nebyl vytvořen, aby usnadňoval rychlé a rozhodné vládní kroky. Politická moc ve Spojených státech je rozdělena na mnoha úrovních. Nejprve je distribuován mezi různé úrovně exekutivy. Místní a státní vlády jsou při jednání s národní vládou mnohem silnější než ve většině ostatních demokracií v západním světě, jako je Francie nebo Británie. Místní a státní vlády zpravidla dostávají mnohem více svých vlastních příjmů než podobné vlády v jiných zemích. Finanční síla a politická autonomie jsou vzájemně propojeny. Ve Spojených státech spočívá výkonná autonomie na státní a místní úrovni na ústavě, která, jak zamýšleli její autoři, výrazně omezuje pravomoci federální vlády: opozice proti koncentraci moci je dlouholetou americkou politickou tradicí.
Zadruhé jde o takzvané oddělení vládních složek: výkonné, zákonodárné a soudní. Toto rozdělení se vrací k založení našeho státu a záměru autorů Ústavy omezit nejvyšší moc a strukturovat ji tak, aby byl vliv každého odvětví vlády vyvážen vlivem ostatních dvou. Za plánování je odpovědná vláda a je jednoznačně funkcí výkonné moci. K uskutečnění téměř všech plánů je však zapotřebí financování. Stanovení úrovně daní a přidělování finančních prostředků jsou funkce zákonodárce. Výkonná a zákonodárná moc je samozřejmě omezena na soudnictví. Soudce na federální úrovni nominuje výkonná moc a schvalují zákonodárci. Na státní a místní úrovni je mechanismus pro formování soudnictví strukturován odlišně: v některých případech jsou soudci jmenováni podle federálního modelu, v jiných jsou voleni.
Kromě rozdělení moci na výkonnou, zákonodárnou a soudní lze místní moc rozdělit také administrativně. Městskou aglomeraci, která je jedinou ekonomickou a sociální entitou, lze rozdělit do desítek či dokonce stovek jurisdikcí. Souběžně se správními obvody mohou existovat různé obvody, jejichž vedení má určité výkonné pravomoci a odpovědnosti. Například školní obvody mají obecně pravomoc vybírat daně a v některých případech zcizovat majetek. V mnoha státech jsou okresní členové rady přímo voleni obyvateli okresu, který zase volí okresního superintendenta. Správní struktura škol je tedy paralelní se strukturou místní správy a není její součástí. Obě struktury však vybírají daně ze stejné populace, mají pravomoc rozhodovat o využívání půdy, vydávat dluhy a investovat. Podobně lze zařídit i další orgány, například subjekty odpovědné za zásobování vodou, kanalizaci nebo dopravu.
Spojené státy mají silnou tradici dodržování práv soukromého vlastnictví. Právní konflikt mezi státem a vlastníky nemovitostí je nevyhnutelný. Hranice těchto práv jsou nakonec určeny soudnictvím. Kromě toho, jak jsme již uvedli, soudy často jednají jako strážci soukromých práv a jako takové mohou vyžadovat určité kroky od jiných vládních složek. Snad nejznámějším příkladem je soudem nařízený boj proti rasové segregaci ve školách, ale lze uvést i jiné příklady. Například soudní výklad zákona o Američanech se zdravotním postižením (ADA) z roku 1992 jasně definuje odpovědnost samosprávy v této oblasti a výši finančních prostředků, které je třeba přidělit na podporu osob se zdravotním postižením.
Moc v nevládní sféře je také velmi široce distribuována. Jako voliči jsou občané zdrojem moci. Ale jednotlivci mohou také vytvářet vlivové skupiny. A každý plánovač pracující ve městě, kde je velká část obytných budov v soukromém vlastnictví, jim rychle narazí. V mnoha městech mají odborové organizace velkou moc. Dalším příkladem jsou organizace na ochranu životního prostředí, jako je Sierra Club nebo místní ochranářské společnosti. Velcí vlastníci nemovitostí - jak nerozvinuté pozemky, tak budovy - mají také určitou moc, stejně jako místní zaměstnavatelé. Územní plánování, investice a stavební činnosti jsou velmi úzce propojeny. Proto jsou zaměstnanci ve stavebním průmyslu - jak manažeři, tak běžní pracovníci - často hlavními hráči v rozhodování a řešení kontroverzních otázek plánování.
Kromě toho, že se občané účastní procesu plánování jednotlivě nebo jako zástupci konkrétních skupin, organizují sami občané určitou účast občanů; částečně zapojit veřejnost do plánování, ale také proto, že to často vyžaduje zákon. Většina federálních dotací je na výstavbu dálnic, vodovodů a kanalizací, projekty místního hospodářského rozvoje a podobně. přiděleno pouze v případě, že je předem splněn požadavek na organizovanou účast občanů. Takové požadavky nejsou prázdnou formalitou. Ve skutečnosti jsou prováděny bez vnějšího tlaku, protože plánovači a úředníci městských úřadů si jsou dobře vědomi, že pokud budou tyto požadavky ignorovány, projekt by mohl být uzavřen z procedurálních důvodů stanovených v legislativě, která trestá nedodržování federálních požadavků na účast občanů.
Mnoho projektantů skončí příznivě s myšlenkou účasti občanů na procesu plánování, ale může to být frustrující. Plánovače, který má společnou vizi města, může odrazovat účast občanů, kteří se většinou zaměřují na to, co se děje v jejich domovské oblasti, a příliš se nezajímají o „celkový obraz“. Zkušenosti mnoha plánovačů ukazují, že občané se dychtivě účastní diskusí o problémech kolem jejich domova, ale je obvykle velmi obtížné zapojit je do diskusí ve větším měřítku, jako je regionální plánování. Svým způsobem se vize místních lidí řídí malbou v přímé perspektivě: objekty umístěné blíže k divákovi vypadají mnohem větší než objekty stejné velikosti v dálce. Jako plánovač s aktivním podílem na občanské účasti tedy můžete být zoufalí, pokud je váš profesionální úsudek, který se možná rodí z hodin studia konkrétní situace, odkloněn, protože odporuje názorům občanů (nebo politiků). Ekonom, manažerský analytik nebo jakýkoli jiný odborník samozřejmě zažívá podobné pocity, když poskytuje rady v dané politické situaci.
Toto je základní skutečnost politického života: je snazší mobilizovat veřejnost k protestům, než vyjádřit podporu. Situace se proto často vyvíjí tak, že existují skupiny, které jsou připraveny odolat procesu, ale neexistuje jediná skupina, která by k tomu mohla přispět. Veřejná opozice ukončila mnoho iniciativ plánovačů. Každý občan má příležitost vyjádřit svůj názor, a v tomto smyslu je účast občana demokratická. Ne vždy však odráží veřejné mínění tak, jak se na první pohled zdá. Občanská hnutí a vlivové skupiny jsou spontánní a mohou odrážet názory velmi malé části populace, ale místní samosprávy často podléhají tlaku hlučné a utužené menšiny. Když bohatí majitelé domů pošlapou představy mladého idealistického plánovače o budování dostupného bydlení na veřejných slyšeních, bude pravděpodobně moudřejší a pesimističtější a od nynějška bude mít smíšené pocity ohledně výhod takzvané populární vlády.
Nejvlivnějším člověkem při utváření newyorské metropolitní oblasti byl bezpochyby Robert Moses. Jeho kariéra začala na úsvitu 20. století, dlouho před érou účasti občanů na procesu plánování. Byl to brilantní a po moci lačný mistr politické manipulace, věřící ve svou vlastní správnost. V mládí byl také idealista. Nesl většinu zodpovědnosti za stavbu dálnic, stavění mostů, budování parků, budování různých obecních zařízení a ničení mnoha obytných budov a malých společností, aby uvolnil cestu svým projektům. Měl malý zájem o to, co veřejnost chtěla, a více se řídil svými vlastními představami o tom, co bylo potřeba. Vyvolával neuvěřitelné potěšení a žhnoucí nenávist. Není snadné posoudit jeho dopad na celý New York a jeho okolí, protože je těžké si dokonce představit, jaké by mohly být, kdyby tam nebyl Mojžíš. Vše, co lze říci s určitou mírou jistoty - v takovém případě by se staly úplně jinými.
Paříž v 19. století měla svého vlastního Roberta Mojžíše jménem Baron Haussmann. I on byl hladový po moci a neotřesitelně pevný; a jeho možnosti byly také skvělé. Projděte se turistickým centrem Paříže a je těžké to popřít: je krásně navrženo a můžete zde trávit svůj volný čas. Ale samozřejmě, kdybyste byli jedním z tisíců chudých Pařížanů vyhozených do ulic, protože Haussmann smetl celé sousedství z povrchu Země, aby oživil své myšlenky, uvažovali byste o tomto muži velmi odlišně. Ať už je to jakkoli, nezáleželo mu na vašem názoru a pravděpodobně ani na vaší pohodě.
Ale bez ohledu na názor plánovačů na účast občanů (zkušenosti autora ukazují, že většina plánovačů je v této otázce nejednoznačná), nelze tuto otázku opomenout. Dávno jsou pryč časy, kdy si občané povzdechli: „Je nemožné bojovat s kanceláří starosty!“- a rezignovali na nevyhnutelné. Bohatství a úroveň vzdělání občanů v průběhu desetiletí vzrostly, mají menší úctu k úřadům a jsou pravděpodobně skeptičtější vůči tomuto zařízení. Nemají v úmyslu stát stranou a posadit se. Časy Mojžíše a Osmana jsou dávno pryč.
Plánovač se málokdy setká s obecnou shodou v jakékoli otázce. Často existuje příležitost dosáhnout kompromisu a najít pozici, která vyhovuje většině, ale velmi zřídka jsou všechny zúčastněné strany připraveny dohodnout se na jejich názorech na veřejný problém. Pokud jsou návrhy podány obecně, často získají větší schválení, než když jsou podrobně popsány. Například všichni podporujeme vysokou úroveň ochrany životního prostředí, ale když dojde na uzavření konkrétního závodu, rychle se ukáže, že blahobyt životního prostředí pro některé přináší nezaměstnanost pro jiné. Plánování, stejně jako politika, je z velké části o umění kompromisu.
