Na Moskevském městském fóru 2013 byla představena velká studie „Archeologie periferie“, která se věnuje rozvoji periferie v Moskvě. Mezi materiály v sekci Politika v seriálu Superpark Library byl publikován článek, který připravil Alexander Lozhkin a který zkoumá principy moderního víceúrovňového územního plánování a praktické zkušenosti s vypracováním strategického hlavního plánu a obecného plánu v Permu. Se souhlasem autora a držitelů autorských práv zveřejňujeme tuto část studie.
Mezi dokumenty územního plánování vypracovanými v souladu s Kodexem územního plánování jsou nejdůležitější územní plány městských částí, protože by měly určovat charakteristiky rozvoje největších měst, která se dnes aktivně budují. Měl, ale nedefinoval. Téměř všechna ruská města s populací více než 500 tisíc lidí během 2000s. vypracované nebo aktualizované stávající hlavní plány. Nemohu však jmenovat žádné z nich, kde by hlavní plány skutečně sloužily jako skutečný základ pro vytváření strategických plánů a konkrétních rozvojových programů.
Je to z několika důvodů:
Pokud se v sovětských dobách provádělo obecné plánování primárně za účelem určení umístění výrobních sil, dnes tento úkol chybí; cíle vypracování územních plánů jsou zpravidla stanoveny vágně. Ve většině případů hlavní plány 2000. byly vyvinuty jako fiktivní demonstrační produkty určené k řešení problému jejich vlastní formální dostupnosti, jako dokumenty, bez nichž by orgány byly omezeny v právu nakládat s pozemky. V ostatních případech byly územní plány vypracovány v zájmu rozvoje stavebního komplexu a jejich hlavním (ne vždy nazývaným) cílem bylo identifikovat investiční lokality pro hromadnou rezidenční výstavbu. (Obr. 1)
- Nedostatečné stanovení cílů (nebo jednostranné stanovení cílů) neumožňuje správně definovat vývojové úkoly, strategie, pořadí („cestovní mapy“) pro implementaci úkolů.
- Územní plány neposkytují vyvážený obraz rozvoje: navrhované vyhlídky na rozvoj nejsou spojeny s možnostmi města pro výstavbu sociální, inženýrské, dopravní infrastruktury a nejsou spojeny s rozpočtem města a skutečnými investicemi. Například Generel of Novosibirsk (2007) obsahuje plány výstavby v letech 2008-2030. více než 700 km hlavních silnic a více než 40 stanic metra, což je z hlediska stávajících rozpočtů naprosto nereálné. Ale taková rozhodnutí z hlediska dopravy předurčují možnost vícepodlažního rozvoje periferních oblastí města s vysokou hustotou, kterému by tato hypotetická doprava měla sloužit. A tato „fantastická“řešení se promítají do plánovacích a rozvojových projektů, které v blízké budoucnosti nevyhnutelně povedou k neřešitelným dopravním problémům.
- „Nadměrné“plánování vede k nedostatečnému plánování: obec se neustále potýká s výběrem, který z objektů navrhovaných v hlavním plánu je pro ni důležitější.
- V hlavních plánech jsou plánovací horizonty smíšené, neexistují žádné etapy, pořadí, priority. Nedochází k oddělení dlouhodobého, střednědobého a krátkodobého plánování a použití vhodných nástrojů pro každou úroveň. Obecný plán je zpravidla vypracován na období 20–30 let, avšak nesoulad se skutečnými rozpočtovými a investičními příležitostmi vede k tomu, že rozhodnutí jsou stanovena v době trvání obecného plánu, jehož realizace je možná jen ve vzdálené budoucnosti. Zároveň je dnes plánována a budována infrastruktura pro taková „budoucí“řešení. Již tak omezené rozpočtové a investiční zdroje jsou tedy vynakládány neefektivně.
- Vývojáři mají malou představu o moderních mechanismech správy měst, které existují v Rusku, a nejsou obeznámeni s nejlepšími světovými postupy správy.
- Město má omezenou schopnost zvolit strategii svého rozvoje, projektanta územního plánu, protože jeho výběr je omezen rámcem zákona o veřejných zakázkách (94-FZ; od roku 2014 - spolkový zákon o státu Contract System), který jako hlavní kritéria výběru předpokládá cenu a podmínky provedení smlouvy …
- Město zároveň jako zákazník obvykle nerozumí dobře, co od obecného plánu potřebuje, a zpravidla není schopno vypracovat vysoce kvalitní úkol. Vztah mezi developerem a městem je ve většině případů přísně formalizován a zákazník má jen málo příležitostí ovlivnit proces návrhu a výsledek.
- Ideologie městského plánování, kterou vyznává většina praktických ruských urbanistů, je založena na koncepcích vypůjčených ze Západu v 50. a 60. letech. funkcionalistické přístupy vyjádřené zejména v Athénské chartě, uznávané dnes ve světě jako beznadějně zastaralé.
- V územních plánech (a dokumentech o územním plánování v Rusku jako celku) je právní zpracování a pochopení role a místa právních nástrojů regulace města extrémně slabé.
Ruská legislativa nevyžaduje povinné vypracování strategických dokumentů pro územní rozvoj. Přechod z jednoúrovňového (územního plánu) na dvouúrovňový (strategický územní plán + územní plán) modelu územního plánování měst se však zdá nevyhnutelný, pokud předpokládáme, že by se územní plán měl obrátit od fiktivního demonstrativního dokumentu nebo dokument, který řeší úkoly stavebního podnikání do nástroje řešení městských problémů.
Poprvé v Rusku byl takový model implementován do odkazu Strategický hlavní plán - Obecný plán Permu, vyvinutého v letech 2008-2010 nizozemským úřadem KCAP a městským úřadem městských projektů v Permu. Hlavní plán i hlavní plán jsou současně pouze součástí rozsáhlých nástrojů plánování, regulace a řízení rozvoje, které má obec k dispozici (obr. 2).
V dvoustupňovém modelu územního plánování je Strategický hlavní plán (nebo Strategie územního rozvoje) města:
- určuje cíle a cíle politiky územního plánování ve spojení se sociálně-ekonomickou politikou města;
- není projekt, ale cílová prognóza. Strategický hlavní plán není dokumentem územního plánování, ale politickou dohodou;
- poskytuje obecnou vizi směrů transformace města v poměrně vzdálené budoucnosti;
- obsahuje cíle pro transformace a strategie a metody k jejich dosažení;
- výnosy ze skutečných, nikoli hypotetických zdrojů jeho implementace.
-
nenahrazuje hlavní plán. Územní plán (stejně jako standardy územního plánování, předpisy PZZ, územní plány, cílové programy atd.) Je nástrojem pro realizaci strategického územního plánu. Hlavní plán podrobně a objasňuje v souladu s dostupnými zdroji první 2-3 fáze implementace hlavního plánu
(Obrázek 3);
lze upravit po dokončení každé z fází jeho implementace
Strategický územní plán lze alegoricky představit jako vizi budoucího města na horizontu plánování, které jsme v zásadě schopni vidět. Jedná se o soubor celkem idealizovaných cílů a plánů jejich dosažení. Přirozeně by se jak vize cílů, tak mechanismy jejich dosažení měly měnit, jak se k nim přibližujeme.
Hlavní plán v takovém modelu se stává plánem prvních dvou nebo tří kroků k cíli. Stupeň zpracování těchto kroků by měl být odlišný. První fáze (4–8 let) by měla obsahovat soubor konkrétních vzájemně souvisejících činností, které jsou rovněž spojeny s dlouhodobým rozpočtovým plánováním. Právě tato část obecného plánu podléhá schválení a opatření v ní předepsaná se později promítnou do plánů funkčních orgánů správy města. Plánování na této úrovni je převážně normativní a vyžaduje budování donucovacích mechanismů. Plánování dalších etap je většinou prediktivní a orientační a jejich upřesnění se provádí na konci implementace první etapy. Obecný plán z dokumentu vypracovaného jednou za 20–30 let, formálně přísně definujícího plány rozvoje města, ale ve skutečnosti ignorovaného, se promění v pravidelně (každých 4–8 let) aktualizovaný dokument, který je ve skutečnosti proveditelný.
Podle tohoto modelu byl vyvinut Obecný plán Permu, ve kterém byla doba trvání první etapy stanovena na 6 let, druhá - 7-12 let. Inovace generálního plánu Perm bylo odmítnutí funkčního územního plánování v duchu aténské charty, kdy bylo položeno rozdělení území města na veřejné a obchodní, obytné, průmyslové a skladové a rekreační zóny. V Obecném plánu Permu se na funkční zonální mapě zobrazují standardní přídělová území, pro která jsou určeny vývojové parametry, vzájemně propojené do parametrického modelu. To umožňuje v případě potřeby posoudit důsledky určitých návrhů na rozvoj území nebo rozhodnutí managementu. V září 2013 tedy Úřad pro městské projekty (A. V. Golovin) posoudil návrhy na změny Obecného plánu Permu, včetně návrhů skupiny PIK na rozvoj území bývalého letiště Bakharevka. Analýza ukázala, že rozvoj tohoto území bude mít za následek zvýšení povinností obce v oblasti výstavby sociální a dopravní infrastruktury o 15 miliard rublů. Při použití „tradičního“modelu obecného plánování by takové hodnocení bylo možné až po vypracování podrobného projektu územního plánování.
Model dvoustupňového územního plánování není v rozporu se současnou legislativou, nicméně v Permu vyvstaly otázky ohledně legality rozvoje strategického územního plánu obcí. Ačkoli dnes Kodex územního plánování stanoví, že územní plánovací dokumenty by měly být vypracovávány na základě rozvojových strategií, mluvíme o programech sociálně-ekonomického rozvoje regionů a obcí, jakož io strategiích jednotlivých sektorů hospodářství. Zdá se vhodné zahrnout do tohoto seznamu (možná jako hlavní základ pro obecné plánování) a strategie územního rozvoje, aby se zabránilo formálním přístupům k designu a problémům, o kterých jsem psal výše.
Materiály Perm Strategic Master Plan jsou k dispozici na webových stránkách www.permgenplan.ru.
